홍준현 중앙대 공공인재학부 교수

▲ 홍준현 중앙대 교수

올해는 지난 1995년 민선자치단체장이 선출된 후 20년이 되는 해이다. 20년이 되었다는 것은 보통 성년이 되었음을 의미하고 이는 곧 홀로서기를 할 때가 되었음을 의미하는 것이기도 하다.

지난 20년의 지방자치에 대해서는 그 공과에 대한 다양한 평가가 있는 것이 사실이다. 국가사무 대 지방사무의 비율이 87:13에서 68:32로 변화해 사무의 지방이양이 괄목하게 진행됐으며 지방소득세와 지방소비세가 도입돼 지방세원의 확충을 위한 노력도 있어왔다. 조례, 규칙 등 자치법규의 수도 4만 6551개에서 8만 7163개로 대폭 증가했다.

무엇보다 민원처리에 있어서 지방공무원의 친절한 태도는 주민이 가장 체감하는 변화라고 할 수 있다. 반면, 예산낭비, 무분별한 개발과 같은 비효율성, 뇌물수수, 인사비리와 같은 부정부패 등의 부작용도 끊임없이 뉴스거리가 되었고 궁극적으로 지방행정에 대한 주민의 신뢰도는 여전히 높지 않은 편이다.

그렇다면 20년이라는 세월이 흘렀음에도 지방자치가 홀로서기가 가능한 건실한 성년으로 인식 받고 있지 못한 이유는 무엇인가? 그 이유를 알기 위해서는 먼저 지방자치의 구성요소를 명확히 알 필요가 있다.

지방자치는 ‘일정한 지역과 주민을 기초로 하는 공공단체가 지역 내의 공공사무를 지역주민 스스로 또는 대표를 통해 처리하는 과정’으로 이해된다. 이러한 전통적 견해는 기본적으로 지방자치를 단체자치와 주민자치라는 두 가지 차원에서 파악하는 것이다.

여기에서 단체자치란 중앙정부에 대한 지방정부의 자율성 측면에 관한 것으로서 중앙정부와 지방정부간의 권한 배분이 핵심문제가 되며 주민자치는 지방정부에 대한 시민사회의 투입 측면에 관계되는 것으로서 참여와 통제가 핵심문제가 된다.

그리고 이러한 이해에 기초해 지방자치는 중앙정부로부터의 ‘분권’과 지방정책과정에 대한 시민의 ‘참여’로 요약된다. 이 때, 분권은 행정적 분권 뿐만 아니라 재정적 분권을 함께 포함하는 것이고 참여는 지방의회를 통한 간접적 참여와 주민의 직접 참여를 모두 포함하는 것이다.

따라서 지방자치가 문제가 많다는 지적에 대한 해결책을 찾기 위해서는 그 문제가 지방자치라는 제도 그 자체의 결함으로 인한 것인지, 아니면 우리의 지방자치제도가 그 구성요소를 제대로 갖추고 있지 못한 것에 기인하는 것인지를 먼저 따져봐야 할 일이다.

먼저 지방자치라는 제도의 가치 내지는 효과를 생각해보면 놀랍게도 민주성과 효율성이라는 일견 상치되는 가치를 동시에 충족시킬 수 있음을 발견하게 된다. 지방자치에서 참여라는 구성 요소가 갖춰진다면 선거나 주민투표를 통해 주민의 선호를 정책에 반영시키게 되고 지역 단위에서 지역실정에 가장 부합하는 공공서비스를 생산할 수 있다.

이 때, 행정분권을 통해 주민의 선호를 반영할 수 있는 정책 영역이 확대될수록 그 지역 주민의 전체적인 효용은 증가할 것이다. 그런데 재정분권을 통해 지역의 공공서비스를 제공하는데 필요한 재원을 그 지역에서 조달해야 하는 정도가 클수록 주민들은 그들이 받는 서비스에 대한 대가로서 세금을 지불해야 하기 때문에 지방정부의 공무원들은 보다 효율적으로 일하도록 강하게 동기부여 될 수밖에 없다.

결국 세금과 서비스가 바로 연결되므로 주민들은 자신들의 선호가 자신들이 받는 행정서비스에 반영된다고 느끼게 되기 때문에 따라서 지방공무원들은 그들이 필요로 하는 자원을 동원하는데도 보다 수월할 것이다. 즉, 지방자치를 통해 보다 민주적이고 참여적인 정부를 지향할 수 있고, 공공서비스와 주민의 서비스를 일치시킴으로써 지방정부의 정치지도자가 유권자에 대해서 대응성과 책임성을 확보해나갈 수 있다는 것이다.

하지만 이러한 지방자치의 효과가 구현될 수 있기 위해서는 위에서 언급한 지방자치의 구성요소인 행정적, 재정적 분권과 지역사회로부터의 참여가 확보되어야 한다. 그러나 현행 지방자치의 수준은 제도 그 자체의 완전성을 갖기에는 여전히 미흡한 실정이다. 즉, 지방자치의 제도적 구성요소가 완전하지 않기에 그 효과가 제대로 구현되지 못하고 있는 것이다.

그렇다면 앞으로 우리의 지방자치는 어떤 과제를 풀어가야 할 것인가? 첫째, 행정분권의 지속적 추진이다. 지금까지 중앙사무를 지방으로 이양하는 작업을 지속적으로 해오긴 했으나 여전히 핵심 기능에 대한 이양 작업은 그 속도가 더딘 형편이다. 따라서 지방자치단체의 조직권에 대한 자율권 강화, 자치경찰, 특별지방행정기관의 지방이관 등 핵심 기능의 지방분권은 계속 추진될 필요가 있다.

둘째, 재정분권을 통한 지방재정의 자율성 및 책임성의 확보이다. 지금까지의 재정분권은 세출 측면에서의 분권과 자율성에 초점을 두었으나, 행정의 효율성과 책임성을 구현하기 위해서는 세입 측면에서의 분권과 자율성 확보가 더 중요하다. 즉, 주민이 부담하는 세금으로 행정이 이루어져야 능률의 동기가 작동할 수 있을 것이다.

셋째, 제도의 다양성을 확보할 필요가 있다. 이를 위해서는 지방자치단체의 기관구성을 현재와 같이 집행기관과 의결기관 간 분립형 구조로 획일화하는 것이 아니라 지역여건에 부합하는 다양한 구조로 변화를 줄 필요가 있다. 또한 권한배분에 있어서도 획일적인 분권이 아니라 지역여건에 부합하는 맞춤형 분권이 보다 확대돼야 한다.

마지막으로 지금까지의 지방자치가 자치제도를 구성하는데 주안점을 두어 왔다면 앞으로는 이러한 제도가 실제 주민 생활에 어떻게 적용되는가에 신경을 써야 할 필요가 있다. 이를 위해서는 주민자치위원회의 실질적 자치기능 강화, 마을공동체의 활성화 등 주민체감형 자치모델을 개발하는데 주력할 필요가 있다.

출처:정책브리핑(http://www.korea.kr/)

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